España tiene 50 provincias y 17 comunidades autónomas. Todos hemos estudiado esto en el colegio y en el instituto. En 1970 se enseñaba otra cosa: había las mismas provincias, pero no había comunidades. En 1933, en la Segunda República, había 15 regiones, no 17. En 1822 había tres provincias que hoy no existen. Y en 1810, bajo la dominación francesa, España se dividía en 38 prefecturas.
El mapa de las provincias y las comunidades españolas ha ido cambiando con el paso de los años. A continuación, hacemos un repaso de cómo ha variado la organización territorial de España.
Sin provincias reales hasta el siglo XIX
La división de España en provincias es relativamente moderna. Como explica a Verne Jesús Burgueño, autor de Geografía política de la España constitucional. La división provincial y uno de los mayores expertos en la materia y profesor de la Universidad de Lleida, la primera vez que podemos referirnos a provincias como tal en España es a principios del siglo XIX.
"En el siglo XVI se habla de provincias en la Corona de Castilla, pero no tienen importancia política o administrativa. Son territorios en torno a las ciudades con derecho a voto en las Cortes", explica Burgueño. La Corona de Aragón se componía de varios territorios, como el reino de Valencia o el principado de Cataluña.
En el siglo XVIII, el primer rey de la dinastía borbónica, Felipe V, introduce en España la figura del intendente, una especie de gobernador provincial para asuntos económicos. Esta figura apenas tenía poderes reales, que eran del corregidor (administraba la justicia y el gobierno), pero su estructura sirve para seguir la evolución de la división administrativa de España. El mapa de intendencias va cambiando a lo largo de ese siglo. En 1718 había 18 intendencias; en 1749, 25; a final de siglo, 35. Algunas, como Toledo, Sevilla o Murcia, ocupaban territorios mayores que los de las provincias actuales. Otras, como La Mancha, no existen actualmente ni como provincia ni como comunidad autónoma.
Los ilustrados ponen orden
"Hasta el siglo XVIII, las provincias tenían poco sentido organizativo. Había un gran desorden. Algunas eran enormes y otras muy pequeñas", comenta Burgueño. Esta desorganización era un problema para muchos funcionarios, incluidos algunos que a ningún rey le gusta que trabajen con dificultades: los de Hacienda. "La racionalización del mapa administrativo se entiende como un objetivo para la mejora de la gestión tributaria". El siguiente mapa empieza a parecerse algo más al que conocemos hoy en día, aunque Aragón y Cataluña siguen siendo provincias únicas, también aparece La Mancha y Cartagena no forma parte de Murcia. Eso sí, Asturias ya no se considera parte de León y tiene su propia organización regional.
Cuando Napoleón invadió España en 1808, trajo consigo una nueva organización administrativa. El siguiente mapa fue obra del matemático José de Lanz, que planteó una distribución con 38 prefecturas. Esta división apenas tuvo una implantación real, pero influyó mucho en la división que se mantiene hoy en día. "Algunas de las poblaciones propuestas para las capitales resultan chocantes", dice Burgueño. Como ejemplos: Astorga (en León) o Ciudad Rodrigo (en una provincia independiente de Salamanca)..
El primer mapa de provincias
El poder político de las provincias empieza a coger forma a partir de la Constitución de Cádiz de 1812. Entonces nace la idea de las diputaciones como las conocemos hoy en día. Esto no se aplica hasta 1822, cuando se aprueba en las Cortes el proyecto de división territorial de Felip Bauzà y Agustín Llarramendi. Duró un año y medio, lo que tardó en volver al poder Fernando VII, pero ya estábamos muy cerca del mapa actual.
Las provincias son muy parecidas a las actuales, pero algunas se dividen en otras que ya no existen: la zona del Bierzo, en León, era una provincia con capital en Villafranca; Alicante era más pequeña por la provincia de Xàtiva; parte de Zaragoza y Teruel componían Calatayud. Además, Canarias no se dividía en dos provincias y los límites del resto de provincias eran un poco diferentes.
El retorno del absolutismo en 1823 lastró esta organización territorial, aunque tardó poco en volver con algunas modificaciones. El nuevo mapa fue aprobado en 1833 y tenía 49 provincias en vez de 50 porque Canarias era solo una. En 1927, bajo el Gobierno de Primo de Rivera, Canarias se dividió en Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas de Gran Canaria.
Ese proyecto agrupa las provincias en 15 regiones, "pero no tenían ninguna importancia política", según Burgueño. "La entidad administrativa era la provincia, pero se reconocía que había regiones. En varios casos coincidían con los antiguos reinos". La entidad política seguía siendo la diputación provincial: no había gobiernos regionales o autónomos.
¿Y las comunidades autónomas?
La Constitución de la Segunda República (1931) fue una antesala para el sistema de autonomías actual. Este texto no imponía una estructura de comunidades autónomas, pero sí daba la posibilidad de que las provincias formaran "regiones autónomas". Las únicas regiones que aprobaron estatutos de autonomía durante la Segunda República fueron Cataluña, Galicia y País Vasco. Tras la derrota republicana en la Guerra Civil, regresó el sistema únicamente provincial, inalterable hasta 1975.
Con la muerte de Franco y la llegada de la democracia tomó forma el actual mapa de las autonomías. ¿Y cómo se formaba una comunidad? Hay dos artículos de la Constitución que definen este proceso: el 143 y el 151.
Según el 143, el proceso autonómico podía ser emprendido por "las diputaciones (provinciales) interesadas" o "las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia". La mayoría tomaron este camino. El 151 era la vía rápida, reservada a las comunidades históricas (aunque también la tomó Andalucía). Uno de los padres de la Constitución, el diputado Gregorio Peces-Barba, explica con más detalles los dos procesos en esta tribuna en EL PAÍS.
Las comunidades autónomas resultantes de este proceso eran algo diferentes de las regiones del mapa de 1833. Estos son los cambios:
- Madrid salió de Castilla la Nueva, que pasó a llamarse Castilla-La Mancha. "Las cinco provincias que componen el ente castellano-manchego se mostraron rotundamente opuestas (a la entrada de Madrid) al manifestar su temor de que el centralismo de la Administración madrileña a nivel estatal pudiera ser trasplantado a la nueva comunidad", explicaba EL PAÍS en su crónica del proceso, en 1981. Una parte de los políticos de Guadalajara insistía en que Madrid formase parte de esta comunidad, lo que condujo a la amenaza, finalmente frustrada, de excluir a Guadalajara de la región castellanomanchega.
- Los diputados de Albacete apostaron por la integración en Castilla-La Mancha, en vez de en Murcia. Apenas se produjo debate sobre la posibilidad de que esta provincia siguiera ligada a Murcia, a pesar de que en organizaciones territoriales anteriores había sido así.
- La Rioja y Cantabria abandonaron Castilla la Vieja, que pasó a llamarse Castilla y León. La mayoría de los Ayuntamientos de La Rioja, como exigía el artículo 143 de la Constitución, solicitaron la autonomía para esta provincia en 1980. Un año antes lo hizo Cantabria, por la petición de la mayoría de sus municipios. Se da la circunstancia de que Segovia también consiguió los votos locales como para iniciar su proceso autonómico, pero UCD y PSOE tumbaron esta posibilidad en el Congreso.
- León se quedó sin comunidad. Los consensos de los grandes partidos que tumbaron la autonomía para Segovia fueron parecidos a los que evitaron que se formara una comunidad compuesta por León, Zamora y Salamanca, como recogía el mapa de 1833. Hubo iniciativas políticas en ese sentido, pero no prosperaron. Incluso hubo senadores leoneses que judicializaron este proceso, intentando que el Tribunal Constitucional declarase inconstitucional el estatuto de Castilla y León, pero el alto tribunal denegó el recurso.
[Aclaración: en una versión anterior del artículo, se mencionaba a Cataluña dentro de la Corona de Aragón de tal forma que podía entenderse como si fuera un reino. "Y en la Corona de Aragón no había provincias, sino reinos: Cataluña, Valencia, Mallorca y Aragón, sin otra subdivisión". Aunque funcionaba como un reino más de dicha corona, el término más adecuado es el de principado].
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